Viimastel aastatel on Eestis juhtunud, et riigieelarve tegelik seis on osutunud prognoositust paremaks. Sellega koos on eelarvearuteludes hakanud kõlama retoorika, mille järgi võib viimaste aastate ettevaatlikkus eelarveprognoosides olla liialdatud ning kuna seni on lõpptulemus kujunenud esialgu hinnatust tänu suurematele tuludele ja/või väiksematele kuludele nagunii soodsamaks, siis ei pruugi suurema puudujäägi planeerimine ka tulevikus probleemiks kujuneda.

Kas selline järeldus on põhjendatud või on tegemist ohtliku narratiiviga?

Prognoosivead kipuvad suurenema siis, kui majanduse käekäik on tavalisest volatiilsem ja seega raskemini ennustatav. Kui majanduskasv on ühtlane, hinnatõus väike ja väliskeskkond stabiilne, on peamised makromajandusnäitajad suhteliselt hästi prognoositavad ja eelarveprognoosid täpsemad.

Kuid lähimineviku geopoliitiline ebakindlus ning sellega seotud riskid on meile kõigile hästi teada. On loomulik, et sellises ebakindlas keskkonnas võivad kõrvalekalded prognoosist olla suuremad. Sellises olukorras on ainult tervitatav, kui plaanide tegemisel ollakse ettevaatlikud.

Prognoositust positiivsem eelarvetulemus on siiski olnud pigem paari viimase aasta nähtus ning nende põhjal ei tohiks eelarvenõukogu arvates veel teha järeldust, nagu oleks tegemist uue normaalsusega.

On oluline märkida, et pikemas tagasivaates on nii rahandusministeeriumi kui ka Euroopa Komisjoni prognoosid Eesti eelarvepositsioonile olnud suhteliselt täpsed (või mõõdukalt konservatiivsed) ning prognoosivead on märgatavalt kasvanud kriisiaastatel.

Kuigi 2022.–2025. aastal oli keskmine viga planeeritud ja tegeliku eelarvepositsiooni vahel 1,3 protsendipunkti SKP-st ja kõigil aastatel oli tegelik tulemus prognoositust positiivsem, siis finantskriisi ja koroonakriisi vahelisel ajal (2012.–2019. aastal) oli keskmine viga vaid 0,2 protsendipunkti SKP-st. Eksimusi on olnud mõlemas suunas.

Seega võib viimaste aastate kogemus olla pigem erand kui märk sellest, et prognoosid oleksid järjepidevalt liialt ettevaatlikud.

Mööda ei saa vaadata ka sellest, et hiljutised positiivsed erinevused prognoositud eelarve ja tegeliku tulemuse vahel ei ole tulnud pelgalt sellest, et majandus on toiminud oodatust paremini.

Olulist rolli on mänginud erandlikud ja ajutised tegurid, mille mõju ei pruugi tulevikus samal kujul korduda. Nende hulka kuuluvad nii kiirest ja mõnevõrra ootamatult suurest hinnatõusust tulenev maksulaekumiste kasv kui ka ulatuslikud maksumuudatused, mille mõju eelarvele on esimesel aastal raske ennustada. Need tegurid suurendavad riigi tulusid lühiajaliselt.

Nii on ka rahandusministeerium oma värskeima prognoosi lisana avaldatud varasemate prognoosivigade analüüsis viidanud, et maksulaekumiste ebatäpsust on viimastel aastatel suurendanud mitu poliitikamuudatust. Näiteks teise pensionisamba vabatahtlikuks tegemine, maksuvaba tulu muudatused, maksuküüru kaotamise edasilükkamine ning maksumäärade tõusud on kaasa toonud raskesti prognoositavaid käitumuslikke muutusi majanduses.

Sellest võib järeldada, et lähimineviku positiivsed üllatused ei viita tingimata süsteemselt pessimistlikele prognoosidele, vaid peegeldavad pigem erandlikku ajajärku, kus majanduskeskkond on onud erakordselt muutlik ja poliitikavalikud raskesti prognoositava tulemusega.

Ei ole aga põhjust eeldada, et lähiajal ootaksid ees sama ulatuslikud poliitikamuudatused. Seetõttu oleks eksitav ja riskantne lähtuda eeldusest, justkui olekski prognoosid alati liiga ettevaatlikud.

Viimaks, kui eelarveprognoosides eksitakse nii, et tegelik puudujääk tuleb oodatust väiksem, tekib eelarves lisaruumi järgnevateks aastateks. Kui aga aasta keskel selgub, et eksimine on olnud vastupidises suunas, siis tuleb hakata otsima kokkuhoiukohti, makse tõsta või laenu võtta.

Praegu, kui Eesti eelarvepuudujääk on ajalooliselt kõrgel tasemel ja riigivõlg kasvab kiiresti, ei ole need kaks eksimust olemuselt võrdsed. Kuna negatiivne üllatus maksab tublisti rohkem, siis ratsionaalsem on eksida konservatiivsemalt. See tähendab pigem väiksema puudujäägi planeerimist ja valmisolekut positiivseks üllatuseks, mitte vastupidi.

See ei tähenda, et positiivseid muudatusi ei tohiks rõhutada. On arusaadav, et avalikus diskussioonis pakub huvi see, kui olukord on olnud oodatust parem. Probleem tekib siis, kui sellest hakkab eelarve planeerimisel kujunema vaikimisi eeldus.

Mõne positiivselt üllatanud aasta põhjal ei tohiks hakata kujundama eelarvepoliitikat, mis eeldabki pidevat positiivset üllatust. Ebakindlas ja suure eelarvepuudujäägiga olukorras on siiski mõistlikum lähtuda ettevaatlikkusest.