Viimasel nädalal on kütnud tuliselt kirgi justiits- ja digiministri Liisa Pakosta soov muuta toimingupiirangu rikkumist käsitlevat kuriteokoosseisu. Eriti jõuliselt astusid sellele vastu jõustruktuuride esindajad, kelle hinnangul toonuks seadusemuudatus kaasa sisuliselt korruptsiooni lubamise.

Mõistagi ei saa korruptsiooni tolereerida, aga tekkinud reaktsioon paneb küsima, kas korruptsioonivastane võitlus saab tõesti toimida ainult läbi karistusõiguse prisma. Kas iga formaalne rikkumine, sõltumata tegelikust kahjust, peabki olema kuritegu?

Karistusõigus on viimane abinõu

Karistusõiguses kehtib üks fundamentaalne põhiprintsiip: vastutuse määr peab olema kooskõlas teo ebaõigussisuga. Teisisõnu, õigusvastasele käitumisele tuleb reageerida proportsionaalselt. Mitte iga toimingupiirangu rikkumine ei ole ühiskonnale sama kahjulik ega väärigi ühesugust reaktsiooni.

Oluline on rõhutada, et korruptsioonivastane võitlus ei seisne ainult kriminaliseerimises, karistustega ähvardamises ning süüteomenetluste läbiviimistes. Madalaima korruptsioonitasemega riigid on heade tulemusteni jõudnud eelkõige kolme teguri koosmõjul.

Esiteks iseloomustab nendes riikides avalikku teenistust tugev eetikakultuur, kus huvide konfliktide vältimine on iseenesestmõistetav norm, mitte erand. Teiseks toimivad neis riikides järelevalveinstitutsioonid sõltumatult ja läbipaistvalt, tagades usaldusväärse kontrolli. Kolmandaks on kehtivad reeglid selged ja hõlpsasti rakendatavad, jättes minimaalselt ruumi erinevatele tõlgendustele või segadusele.

Sellistes süsteemides on karistusõigus viimane, mitte esmane kaitseliin, mida rakendatakse alles juhul, kui muud ennetavad mehhanismid ei ole toiminud.

Praegusel kujul on kuriteona karistatav ka olukord, kus ametiisik on end küll formaalselt taandamata jätnud, kuid tegelik kahju pärast huvide konfliktis tehtud otsust või toimingut puudub. Ehk teisisõnu on käesoleval ajal karistatav juba pelk ohuolukorra loomine, sõltumata sellest, kas see endaga mingeid ebaõiglaseid tagajärgi kaasa toob. Selliste juhtumite käsitlemine kuritegudena ei teeni õiglust, vaid pigem õõnestab karistusõiguse kui ühiskonna viimase abinõu usaldusväärsust.

Mida muudatus ette näinuks?

Kriitikute jutust võib jääda kohati mulje, nagu soovinuks seadusandja toimingupiirangu täies ulatuses dekriminaliseerida. See ei vasta tõele.

Plaanitud seadusemuudatusega sooviti lisada kuriteokoosseisu eeldus, mille kohaselt oleks toimingupiirangu rikkumine kuriteona karistatav üksnes siis, kui selle tagajärjel on tekkinud suur varaline kahju või ametiisik või temaga seotud isik saab otsuse või toimingu tagajärjel suurt varalist kasu. Piltlikult öeldes on karistamisväärsed teod, kus tehtavad otsused või toimingud puudutavad varaga seotud olukordi ning kus ühiskonnale on tekkinud reaalne, mõõdetav kahju.

Seadusemuudatuse kritiseerijad tõid ka esile, et teatud varavastaste kuritegude puhul jookseb kuriteopiir juba 200 eurost, toimingupiirangut puudutava seadusemuudatuse tagajärjel tuleks aga tuvastada, et otsuse või toimingu tagajärjel on saadud kasu või tekkinud kahju suurus aga rohkem kui 40 000 eurot.

Tegemist on ebaõnnestunud näitega. Ka praegusel juhul on toimingupiirangu karistatavuspiiriks minimaalselt 40 000 eurot ja 1 sent. Toodud näitega üritati luua eksitavat narratiivi, nagu sooviks seadusandja nihutada karistatavuse piiri oluliselt kaugemale.

Lisaks tasub meeles pidada, et ka mitme teise olulise kuriteokoosseisu puhul muutub tegu kriminaalkorras karistatavaks alles teatud rahalise piirmäära ületamisel. Näiteks saab inimest maksukuriteos kriminaalkorras süüdi mõista üksnes juhul, kui riigile tekitatud maksukahju ületab 40 000 eurot.

Sarnane põhimõte kehtib ka keskkonnaalaste süütegude puhul, tegu muutub kriminaalkorras karistatavaks, kui keskkonnale tekitatud kahju ületab kindlaksmääratud piirmäära, mis võib olenevalt juhtumist olla näiteks 4000 või 40 000 eurot.

Eeltoodu ei tähenda, et rikkumistele, mis jäävad alla nimetatud määrade, ei reageerita. Selleks on olemas teised meetodid ja võimalused, mis on teatud juhtudel ka kiiremad ja efektiivsemad kui pikk ja lohisev kriminaalmenetlus.

Toimingupiirang ei pea tähendama kriminaalvastutust

Eesti ei olnuks plaanitava muudatusega rahvusvahelises võrdluses mingil juhul erandlik, pigem vastupidi. Kõrge õiguskultuuri ja madala korruptsioonitasemega riikides käsitletakse toimingupiirangute rikkumisi valdavalt haldus- või distsiplinaarõiguse raamistikus, mitte karistusõiguse kaudu. Kriminaalvastutus kerkib esile eeskätt juhtudel, kus on tuvastatav sisuline ja mõõdetav kahju ning tugev ebaõigus.

Huvide konflikti olukordadele reageeritakse peamiselt ennetavate ja korrigeerivate meetmetega, haldusõiguslike sekkumiste, teenistusõiguslike sanktsioonide ning eetikanormide kaudu. Süsteemid, mis ei toetu liigselt kriminaliseerimisele, saavutavad sageli suurema usaldusväärsuse ja madalama korruptsioonitaseme.

Seadusemuudatuse kritiseerijad tõid oma käsitluses välja mitmeid näiteid, mis peaksid illustreerima, kuidas plaanitav muudatus jätaks senised rasked rikkumised karistuseta. Vaadakem neid näiteid veidi lähemalt.

Esmalt toodi näide vallaspetsialistist, kes annab endale ehitusloa ehk otsustab küsimuse üle, milles tal on otsene erahuvi.

Toodud näide oleks nii hetkel kehtiva regulatsiooni kui ka soovitud seadusemuudatuse järgselt käsitletav väärteona. Ka praegu kehtiva regulatsiooni valguses on keeruline näha, kuidas oleks võimalik õiguslikult rääkida sellest, et ehitusluba endale väljastades oleks ametiisik rikkunud toimingupiirangut suures ehk 40 000 eurot ületavas ulatuses. Ehitusloa "väärtus" toimingupiirangu rikkumise valguses ei ole kindlasti võrdsustatav ehitatava hoone väärtusega. Olgu märgitud, et seadusandja ei soovinud muuta väärteokoosseisu.

Teine näide puudutas ministeeriumi IT-juhti, kes allkirjastab 20 miljoni euro suuruse arendushanke, misjärel teeb temaga seotud äriühing hanke tagajärjel alltöövõtu 200 000 euro eest, teenides pärast kulude mahaarvestamist 36 000 eurot. Näitega sooviti ilmselt viidata, et tegemist on piisavalt raske teoga, mis vääriks kriminaalkaristust, kuna lubatav ei saa olla, et isik, saades karistada näiteks väärteokorras, maksab ära 1000 eurot trahvi ja jääb lõppastmes 35 000 euroga kasumisse.

Esmalt tuleb mainida, et toodud näide on pealiskaudne, kuna pelk hanke allkirjastamine ei pruugi ka praegu kvalifitseeruda toimingupiirangu rikkumiseks ning süüteoks. Nimelt sätestab korruptsioonivastane seadus erandi, mille kohaselt toimingupiiranguid ei kohaldata otsuse või toimingu tegemisel, kui ametiisikul puudub võimalus määrata otsuse või toimingu asjaolusid.

Juhul, kui IT-juhi ülesandeks on hange lihtsalt allkirjastada ehk välja kuulutada, puudub korruptsioonioht. Kui IT-juht on osalenud hanketingimuste koostamises ning määratlenud need nii, et need on suunatud osalt ka temaga seotud äriühingule, siis on võimalik rääkida riigihangete teostamise nõuete rikkumisest, mis on eraldiseisvalt karistusseadustikus kriminaliseeritud.

Kolmandaks toodi näide riigikaitse arendusprojekti kohta, kus projekti eest vastutav ametiisik sõlmib 25 miljoni euro väärtuses lepingu endaga seotud äriühinguga, kusjuures äriühing töötab esialgu kahjumiga.

Esmalt ei ole usutav, et niivõrd suure lepingu sõlmimine saab olla üksnes ühe isiku ainupädevuses. Teiseks nõuaks sellise lepingu sõlmimine eelnevalt suure tõenäosusega riigihanke läbiviimist. Kolmandaks, isegi, kui selline leping mingil moel ühe isiku poolt sõlmitakse, võivad teatud eelduste täidetuse korral kõne alla tulla ka veel omastamise või usalduse kuritarvitamise koosseis. Samuti on võimalik juhul, kui isik on enda pädevust ületanud või huvide konfliktis tegutsenud, ta ametist vabastada ning leping üles öelda.

Väita või luua mulje, et taolist kaasust annab lahendada üksnes toimingupiirangu rikkumist käsitleva kuriteokoosseisu kaudu, on juriidiliselt lühinägelik. Meenutagem, et isegi kui ametiisik on teinud huvide konfliktis olles otsuse või toimingu, jääb see otsus või toiming kehtima. Kriminaalmenetlus või süüdimõistmine ei muuda selles osas midagi.

Haldusakti kehtetuks tunnistamiseks või lepingu ülesütlemiseks on ette nähtud oma regulatsioon. Ehk õiguskorras on olemas hulk teisi mehhanisme, mille kaudu reageerida. Toimingupiirangu rikkumise kuriteokoosseis ei saa ega peagi olema primaarne.

Kokkuvõte

Toimingupiirang on korruptsioonivastases seaduses oluline põhimõte ja keegi ei vaidlegi vastu sellele, et taoline regulatsioon peab jääma kehtima nii eetilise normi kui ka õigusliku kohustusena. Küsimus on aga selles, kas iga toimingupiirangu rikkumine, ka selline, millega ei kaasne mingit reaalset rahalist kahju ega kasu, peab olema käsitletav kuriteona. Karistusõiguse proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes on vastus eitav.

Plaanitud muudatus ei kustutanuks toimingupiirangut seadusest. See ei oleks muutnud korruptsiooni lubatavaks. Muudatus seadnuks toimingupiirangut käsitlevale kuriteokoosseisule proportsionaalsed piirid, mis on ühe küpse õigusriigi tunnus. Mitmed edukad madala korruptsioonitasemega lääneriigid on näidanud, et korruptsioonivastases võitluses saab edukalt olla esireas ka ilma iga formaalsust kriminaliseerimata.

Rohkem karistusõigust ei tähenda automaatselt vähem korruptsiooni. Tõhusam korruptsioonivastane võitlus algab selgetest ja üheselt mõistetavatest reeglitest ning tõhusast selgitus- ja ennetustööst, mitte karistustega ähvardamisest.