Elanikel on kohalikele omavalitsustele kõrge ootus. Oleme harjunud, et linn või vald korraldab head haridust, hoolitseb abivajajate ja eakate eest, hoiab korras teed, tagab prügi koristamise ning viib ellu head ruumiloomet. See kõik nõuab raha.

Samal ajal on Eesti üks Euroopa tsentraliseeritumaid maksuriike. Tõstatub küsimus, kas meil on tugev kohalik omavalitsus või tugev kohalik haldus. Need ei ole samad asjad.

Haldus ja poliitika

Haldus on administratiivne korraldus, mis täidab ülesandeid etteantud raamides. Kohalik omavalitsus aga demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigus, võime ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes elanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades tema arengu iseärasusi.

Omavalitsus eeldab visiooni, koosloomet, otsustusruumi ja vastutust kogukonna arengu eest, sh võimet siduda teenused ja nende rahastamine ühtseks tervikuks. See kõik peab olema paindlik ja muutustega kohanemisvõimeline ning elama üle ka stressitestid kriisides.

Kohalikul tasandil on pea olematu otsustamine oma tulude teenimise üle. Rahanduslikus mõttes on omavalitsus keskvalitsuse käepikendus. Kuna riigi eelarvet survestavad kaitse-, tervise- ja sotsiaalkulud ning võlakoormus kasvab, ei saa riik enam omavalitsusi senises ulatuses rahaliselt toetada. Seetõttu on vaja mõelda, kuidas anda kohalikule tasandile rohkem tööriistu ja võimalusi suuremal määral ise hakkama saamiseks ja vastutuseks.

Haldusreform, mis ei läinud lõpuni

2017. aasta haldusreform oli vajalik. Omavalitsusi jäi vähemaks, kasvas nende professionaalsus ja suurenes juhtimise strateegilisus. Kuid reform omavalitsuste rahastamise tuuma ei muutnud, maksud jäid tsentraliseerituks ja kohustused detsentraliseerituks. Tulemuseks on praegune süsteem, kus kohalikud poliitikud ja eestvedajad justkui vastutavad kohaliku elukorralduse eest, kuid ei oma kontrolli tulubaasi kujunemise üle.

Omavalitsuste närb olukord finantsautonoomias ei ole juhus, vaid senine poliitiline valik, mida on teostanud alates taasiseseisvumisest kõik valitsused sõltumata parteist. Maksuvõimu Toompealt vallamajja ei ole jagatud.

Aga ka omavalitsused ise pole alati nõudnud maksusüsteemi muutmist ja pigem on eelistatud rahaliste vahendite juurde lunimist olemasolevas õigusraamistikus. On selge, et nii on mugavam ja turvalisem. Vähem riski, vähem ootusi, vähem leidlikkust ja vastutust. Aga mugavus ei tähenda jätkusuutlikkust meie tänases olukorras, mis on varasemaga väga palju muutunud.

Maksutulu keskvalitsuses ja vastutus omavalitsuses

OECD riikides moodustab kohaliku tasandi maksutulu keskmiselt 6–7 protsenti sisemajanduse kogutoodangust. Põhjamaades 10–15 protsenti ja Eestis kuni kolm protsenti. See tähendab, et kohaliku tasandi maksutulu osakaal on üks võrdlusriikide madalaimaid.

Maksupoliitiliselt on Eesti tsentraliseeritud. Kui Soome, Rootsi ja Taani omavalitsused kehtestavad ise oma tulumaksu määra, siis Eestis pole isegi üksikisiku tulumaks, mis on omavalitsuste eelarve põhiline täitja, kohalik maks.

Hajutatud vastutus nõrgestab kohalikku demokraatiat ja teeb selle lehmakauplemiseks. Kohalikule valijale jääb hägusaks seos maksu ja teenuse vahel, sest ta ei näe otsest seost nende vahel ja ta ei saa hinnata, kas kohalik poliitika on kallis või odav.

Kohalike maksude osakaal omavalitsuste kogutuludes on ligikaudu kolm protsenti. Samuti on omavalitsusel väga tagasihoidlikud võimalused kohalike maksude kehtestamiseks. Kui teenus halveneb, saab süüdistada riiki liiga vähese raha andmises ja kui teenus paraneb, saab tänada parteilist toetust Toompealt. Selline toimimine on ühiskonnale kulukas ja süsteem on ebaefektiivne, sest saadud raha tuleb kohe ära kulutada ja igaks juhuks juurde küsida.

Rahvastikuarengu rahanduslik mõju

Eesti elanike arv väheneb, rahvastik vananeb ja koondub. Samal ajal kasvavad teenuste kulud just hõredalt asustatud ja elanike kõrgema vanusega piirkondades. Üleriigilise planeeringu Eesti 2050 raames koostatud rahvastikuprognoos näitab, et praeguste trendide jätkudes koonduks rahvastiku kasv jätkuvalt Tallinna ja Tartu eeslinlikesse valdadesse, aga kasv pealinnas oleks tagasihoidlik ja Tartus puuduks sootuks.

Prognoosi järgi väheneb enam kui pooltes omavalitsustes elanike arv enam kui 25 protsenti järgneva 25 aasta jooksul. Samal ajal 14 omavalitsusüksuses elanike arv kasvab, neist kümnes enam kui 50 protsenti. Need arengud mõjutavad kohtadel tööjõu pakkumist, maksumaksjate arvu ja kriitilist hulka teenusekasutajaid.

Omavalitsuste tulu sõltub peamiselt inimeste elukohajärgsest tulumaksust. Praegune rahastamismudel kinnistab rahvastikuregistris kirjapandut, mitte elanike tegelikku paiknemist, liikumist ja teenuste kasutamist. See tekitab omavalitsuste vahel ruumilise ja ressursilise pinge, sest teenuse ja taristukoormus on sageli töökoha ja teenuste kasutamise asukohas.

Maksulaekumise õiglust moonutab ka asjaolu, et ligi viiendik inimesi ei ela tegelikult seal kus nad on oma elukoha rahvastikuregistris märkinud. Seega toimub tulubaasi ja kulukoormuse lahknemine. Osas omavalitsustes tekib vahendite puudujääk, teistes kiirem tulude kasv võrreldes kulukohustustega ning kohalikud tegutsemis- ja arenguvajadused ning eelarvevõimekus ei liigu samas tempos. Vaja on saada välja rajasõltuvusest.

Majandusareng ja maksuvõim

Tallinnas ja Tartus asub üle poole Eesti töökohtadest. Tallinna toimepiirkond hõlmab ligi kolmandiku Eesti territooriumist. Kuigi omavalitsustele on pandud ülesanne edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ja tugevdada piirkondlikku konkurentsivõimet, puudub nende tulubaasil side tema territooriumi asuvate ettevõtetega. Ettevõtete maksutulu jääb riigile. See tähendab, et omavalitsus võib küll planeerida tööstusparke ja kutsuda investoreid, kuid otsene maksutulu sellest talle eelarvesse ei laeku.

Turuloogikast lähtuvalt majandus koondub keskustesse, kus on ettevõtetel lihtsam leida sobivat tööjõudu, spetsialiseeruda, suhelda teadusasutustega ja luua koostöövõrgustikke. Uute töökohtade loomine ja seniste hoidmine on maal suurem pingutus kui linnades. Seega peaks maapiirkondadele töökohtade või majandusaktiivsuse pingutuse eest laekuma ka tulu enam.

See, mis raha sisse toob, suunab käitumist. Praegu pingutavad omavalitsused elanike hoidmisega ja juurde meelitamisega, kuna see suurendab tulumaksu laekumist. Motivatsioon ja vastutus majandusarengu ja töökohtade loomisele kaasa aitamisel on kohalikul tasandil märksa tagasihoidlikum.

Regionaalne tasandus ei ole nõrkus vaid poliitiline valik

Maksupoliitika ei suuda luua tugevat maksubaasi sinna kus majandus on nõrk. Isegi suurema kohaliku maksuautonoomia korral ei kao regionaalse tasakaalustamise vajadus. Seepärast rakendab riik regionaalse tasakaalu hoidmiseks tasandus- ja toetusfondi, mis siluvad riigi ruumilise arengu ebavõrdsust. Kahanevas vallas ei kao teed, koolimajad ega hooldusvajadus koos elanike vähenemisega.

Kui kahanevad piirkonnad sõltuvad üha enam abist ja kasvavad piirkonnad suurendavad oma tulubaasi kiiremini, siis tasandussüsteem kompenseerib vähemalt osaliselt ebavõrdsuse. Paraku ei muuda see piirkonna arengusuunda. Küll aga näitab riigi tahet hoida teenusvõimet kogu riigi territooriumil vähendades riigi taandumist ääremaastuvatest piirkondadest. 2026. aastaks on riik kavandanud tasandusfondi 133,9 miljonit eurot ja toetusfondi 779,8 miljonit eurot.

Tasandamine ei tohi olla ruumipime. Kahanevate omavalitsuste probleem ei ole ainult tulude vähenemine, vaid tegu on struktuurses ebakõlas tulubaasi ja teenusekohustuste vahel. Oluline on tasandada omavalitsuste teenusvõimet, mitte lihtsalt tulubaasi. Lähtuda tuleb teenuse osutamise tegelikust kuluvajadusest ja võtta nutikalt arvesse keskus tagamaa seotust.

Samuti tuleb tulubaasi tasandamisel võtta arvesse demograafilisi muutusi. Ilma selleta võib omavalitsuste maksubaasi suurendamine olla lihtsalt vastutuse nihutamine, mis ei stimuleeri kohaliku potentsiaali kasutuselevõttu. Vaja on võimestada olukorda, kus võimalikult paljud omavalitsused pingutavad endaga ise toimetulemiseks.

Iga-aastane eelarveteater

2024. aasta tulumaksuseadusega, mis on tuntud ka Robin Hoodi seaduse nime all, suunatakse osa tulumaksu laekumisest jõukamatelt omavalitsustelt väiksemate tuludega valdadele ja linnadele. Tulubaasi lisati tulumaks pensionitelt, mis suunab rohkem raha vananeva elanikkonnaga piirkondadesse kasvava elanike arvuga jõukamate omavalitsuste tulumaksu kasvutempo aeglustamise hinnaga.

Kahjuks pole praegune lahendus piisav, et päriselt tasandada väheneva ja vananeva elanikkonnaga omavalitsuste tulubaasi ning lahendada eri kiirusega areneva Eesti vastuolu. Sündivuse järsk vähenemine langus nullib uue võimaliku analoogilise tulude ümberjaotamise. Kui sündivuse ja elanike arvu näitajad paranema ei hakka, siis tuleb hakata kiiresti teenusvõrku koomale tõmbama.

Iga-aastased riigieelarve läbirääkimised keskvalitsuse ja omavalitsuste vahel kordavad sama mustrit. Omavalitsused kurdavad kulud kasvu üle ja väidavad, et eraldatud raha eest paremat ei saagi. Kuigi tulud on kasvanud, on omavalitsuste rahaline olukord pigem halvenenud. Keskvalitsus deklareerib eelarveruumi piiratust. Käib üksteise vastastikune süüdistamine. See ei ole riigi strateegiline juhtimine.

Vajame suuremat eelarve läbipaistvust, tegelikule kulukasvule prognoositavat eelarvet ja õiglasemat maksusüsteemi. Eelarve muutuks säilenõtkemaks kui majanduslik jõud oleks igas omavalitsuses. Kuna seda ei ole, vajame regionaalarengu tasakaalustamiseks riiklikke toetusi, mis kindlustaks teenuste baasilise taseme ja kulude kasv oleks indekseeritud. Praegu määrab valitsus tasandus- ja toetusfondi suuruse ja arutatakse, mida sellega saab ära teha.

Asjakohane on vaadata üle omavalitsuste kohustuslikud ülesanded. Hinnata, kas on põhjust, et teatud omavalitsuslikke ülesanded hakkab täitma keskvalitsus. Milliste ülesannete täitmine jätta samaks ning mida on mõistlik teha omavalitsuste koostöös. Näiteks moodustada ühisasutusi või ühiseid koostööpiirkondi. Viimase puhul on võimalus rakendada omavalitsuste ülesannete täitmisel asümmeetriat, st teatud omavalitsusüksustel on suurem vastutusala, aga teiste omavalitsuste ülesannete ring on kitsam.

Omavalitsustele kehtib ühine kohustuste mudel, kui perekonnaseisutoimingud välja jätta, mis on maakonnakeskuse kohaliku omavalitsuse ülesandeks. Asümmeetria teoreetiliseks põhjenduseks on seisukoht, et iga omavalitsusüksuse ülesanded peaksid võimalikult vastama tema ülesannete geograafilisele teenuspiirkonnale ja majanduslikule suutlikkusele.

Tugeva demokraatia ja omavalitsemise ning suurema säilenõtkuse jaoks kohalikul tasandil vajab omavalitsuste rahastamine ja ülesannete täitmine põhjalikku analüüsi. Probleem ei ole ainult raha hulgas, vaid ka süsteemi loogikas, vastutuse, ülesannete ja tulubaasi mittevastavuses ja regionaalse ebavõrdsuse süvenemises.

Tuleb teha poliitiline valik. Kas tahame tsentraliseeritud riiki, kus kohalik tasand on tugev haldaja, või detsentraliseeritud riiki, kus kohalik tasand on ka päriselt otsustaja ja strateegiline tuleviku kujundaja? Küsimus ei ole tehniline, vaid võimu, vastutuse ja raha ümberjagamise otsustamine, et kas hoida teenusvõimet kogu riigi territooriumil või aktsepteerida järkjärgulist taandumist.