Elukalliduse kasv Eestis on tekitanud arutelu, kuidas saaks seda majanduslikku protsessi soodsamas suunas juhtida. Ühe meetmena on tähelepanu keskpunkti tõusnud toiduainete käibemaksumäära langetamise ettepanek.

Paljudes Euroopa riikides on seda mingis vormis juba tehtud, seega on tegemist poliitiliselt ja õiguslikult teostatava lahendusega. See peaks väiksema sissetulekuga ja suuremate leibkondade toimetulekut oluliselt parandama, sest vähendab toidule tehtavaid kulutusi. Samal ajal on arvatud, et võitjad oleksid hoopis ettevõtjad, kes teeniksid lihtsalt suuremat kasumit.

Üldjuhul on tõesti loogiline eeldada, et tarbimismaksud kanduvad suurel määral edasi lõpphinda. Seega kui maksumäära langetada, peaksid hinnad langema ja tarbijad saama leevendust.

Loomulikult püüaksid ettevõtjad sellest samuti kasu lõigata. Kuna toiduainete nõudlus ei ole hinna suhtes kuigi tundlik, siis hindade langetamine polegi tootjatele ja müüjatele kõige kasulikum. Läbimüük eriti ei suureneks, kuid igalt müüdud tootelt saadav tulu väheneks.

Eraturu tugevus aga selles peitubki, et kuigi kaupmehed on oma valikutes vabad, peavad nad arvestama konkurentide ja tarbijate reageeringuga. Kuna maksulangetus suurendab kasumiootuseid ka madalama hinnataseme juures, peaks ettevõtete vaheline konkurents hinnad siiski allapoole tooma.

Pole siiski mingit põhjust oodata, et maksumuudatused alati täies ulatuses hindadesse jõuavad. Välistada ei saa ka stsenaariumi, et osade kaupade hinnad oluliselt ei muutugi. Kuna maksulangetusest saadavale võidule pretendeerib suur hulk huvilisi, lisaks tarbijatele ka toiduainete tarneahelas tegutsevad ettevõtjad, sealhulgas nende ettevõtete töötajad, siis on lõpptulemust ette näha peaaegu võimatu.

Näiteks kui jaemüüjad on käibemaksukoormuse eelnevalt suutnud madalamate sisseostuhindade kaudu tootjatele nihutada, siis maksulangetus tooks suure tõenäosusega muutuse pigem jaemüüjate ja tootjate hinnakokkulepetesse. Konkurentsiolukorra muutudes võib suurimaks võitjaks osutuda hoopis keegi kolmas. Isegi tagantjärgi on tegelike võitjate tuvastamine keeruline ülesanne.

Ka varasemad teadusuuringud on mõneti vastuolulised. Kuigi valdavalt näitavad need, et maksulangetusele järgneb ka hindade langus, siis vähem on tõendeid selle kohta, et see mõju ka pikaajaliselt püsima jääks. Kusjuures hiljutises Portugali kohta tehtud uuringus¹ pidasid autorid üheks oluliseks lõpptulemust määravaks teguriks ka tarbijate teadlikkust. Mida suuremat avalikku tähelepanu maksumuudatus saab, seda tundlikumaks võib muutuda tarbijate käitumine, mis suurendab ka kaupmeeste motivatsiooni hindu langetada. Seega pole alati kõige olulisem, mida tehakse, vaid kuidas tehakse.

Vaadates Eesti lähiminevikku, siis üks näitlik kogemus on meil õlleaktsiisiga, mida 2017. aastal ligikaudu 70 protsenti tõsteti ja seejärel 2019. aastal 25 protsenti langetati. Õlle keskmine hind järgnes üsna täpselt aktsiisimäära muutusele, kasvades kohe aktsiisitõusu järgselt ja tehes läbi languse pärast aktsiisimäära vähendamist (sinine joon graafikul).

Kusjuures poelettidel olevate hindade põhjal ei pruukinud see nii selgelt välja paistagi, sest kõiki hindu ei muudeta sama loogika järgi. Lisaks, parema pildi tegelikust olukorrast saab reaalhindade kaudu (roheline joon graafikul), millest üldise elukalliduse muutused on eemaldatud. Vastasel juhul võib tekkida petlik ettekujutus, et pikema perioodi jooksul pole maksulangetus hindu mõjutanud.

Teise õpetliku näite leiame Lätist, kus 2018. aastal kehtestati madalam käibemaksumäär köögi- ja puuviljadele. Selle kaubagrupi Eesti ja Läti ostujõu pariteedi statistika näitab selgelt, et Eestis on sama koguse köögi- ja puuviljade ostmine kallim. Kusjuures erinevus, mis on viimastel aastatel püsinud kümne protsendi lähedal, ilmnes kohe pärast Lätis käibemaksu langetamist.

Need paar näidet loomulikult ei kinnita, et Eestis toiduainete käibemaksu langetamine tingimata täiel määral hindu langetaks, kuid väited, et maksud hinda niikuinii ei jõua, näivad siiski liialdusena. Tõsi on seegi, et käibemaksuga saab kontrollida üksnes ühte lõpphinnas sisalduvat komponenti, mitte aga lõpphinda ennast. Seega pigem tuleks läbi mõelda, mis on toiduainete maksustamise tegelik, pikaajaline ja reaalselt saavutatav eesmärk.

Üldise hinnastabiilsuse tagamise eesmärgil on keeruline toiduainete madalamat maksustamist veenvalt põhjendada. Isegi kui inflatsioon veidi aeglustuks, võib-olla näeksime isegi hinnataseme hetkelist langust, oleks see pigem ühekordse mõjuga.

Eks muidugi oleksid ka hilisemad hinnakasvud koormatud väiksema maksuprotsendiga, mis tooks veidi leevendust ka pikemas vaates, aga selle eest makstav hind kaotatud maksutulude näol kujuneks ilmselt liialt kõrgeks. See ei aitaks kuidagi tegeleda ka inflatsiooni juurpõhjustega nagu tõrked tarnahelas, toormehindade kasv, pinged tööturul või riigieelarve puudujääk.

Täiendava argumendina toiduainete käibemaksu langetamiseks on pakutud käibemaksule omase regressiivsuse vähendamist, et seeläbi toetada madalama sissetulekuga leibkondade majanduslikku toimetulekut.

See tundub olevat ka Eesti avalikus debatis üks levinumaid mõttekäike, millele esmapilgul on keeruline vastu vaielda. Näiteks lasterikkad pered kulutavad suure osa oma tulust just toiduainetele, seega oleks maksulangetus neile suureks abiks. Võime küll arutleda, et rahaliselt võidaks rohkem jõukam tarbijaskond, sest nemad kulutavad toidule suuremaid summasid, kuid väiksema sissetulekuga leibkonna elukvaliteedile avaldabki suhteliselt väike rahaline lisa üldjuhul suuremat mõju kui märksa suurem summa kõrgema sissetulekuga leibkonna jaoks.

Seega oleks tegemist kindlasti sammuga õiglasema maksusüsteemi suunas. Kas lõpptulemus kujuneb ka õiglasemaks, sõltub juba võrrandi teise poole lahendamisest: kuidas tulla toime väiksema käibemaksutuluga. Kui väheneb riigi suutlikkus maksta või tulevikus ka suurendada toimetuleku- või peretoetusi, võib tulemus olla vastupidine loodetule.

Oluline on ka teadvustada, et kui eesmärk on tõesti eelkõige toimetulekuraskustes leibkondade toetamine, eksisteerib palju efektiivsemaid lahendusi.

Toiduainete käibemaksu langetusest võidaksid liialt palju need, kes seda tegelikult ei vaja, muutes selle sadu miljoneid eurosid maksva meetme ühiskonna jaoks väga kulukaks. Seda võiks piltlikult võrrelda aiamaal taimede kastmisega katkise ja tugevalt lekkiva kastekannuga, mis võib veekulu ebamõistlikult suureks ajada. Alati on muidugi olemas võimalus, et meil lihtsalt puuduvad paremad vahendid või me ei oska neid kasutada. Eks sel juhul tulebki leppida lekkiva tööriistaga.

Jääb üle viimane argument, millel mina näen kõige enam kaalumisainest. Nimelt põhjustavad meie valikud toidu tarbimisel erinevaid positiivseid ja negatiivseid kõrvalmõjusid tervisele, keskkonnale ja julgeolekule.

Turumehhanism nende arvestamisega kahjuks hakkama ei saa. Näiteks kui tarbija otsustab tervislikuma toiduvaliku kasuks ja tekitab pikas vaates seeläbi väiksema koormuse tervishoiusüsteemile, siis keegi talle selle ühiskondlikult kasuliku valiku eest aitäh ei ütle, rääkimata rahalisest kompenseerimisest.

Tagajärjeks on üksnes individuaalsetel eelistustel põhinev tarbimiskäitumine, millega kaasnevaid suuremaid tervishoiukulusid rahastatakse kõikide maksumaksjate arvelt. Kokkuvõttes kaotavad sellest kõik osapooled. See on ainult üks näide, milles turud on ääretult nõrgad ja ebaefektiivsed ning vajaksid tuge.

Konkreetselt toiduainete käibemaksustamise vaates on sel teemal tehtud ka teadusuuringuid. Näiteks Euroopa puhul tervikuna on hiljuti hinnatud, et puu- ja köögiviljade nullmääraga ning liha- ja piimatoodete standardmääraga maksustamine võib ära hoida üle 150 000 enneaegse surma aastas, konkreetselt Eestis üle 300 surma².

Eks neid arve tuleks võtta pigem indikatiivsena, mis üksnes illustreerivad võimaliku mõju ulatust. Üheks eelduseks nii suurte mõjude avaldumiseks võib ka siin pidada maksude kandumist hindadesse. Kuid isegi kui hinnad ei lange, võib tarbimisvalikuid mõjutada toiduainete parem kvaliteet või kättesaadavus. Seega ei ole hindade muutus tingimata vajalik, et poliitika mõttekaks osutuks. Küsimus on pigem selles, milliseid stiimuleid soovime majanduses selle efektiivsema toimimise nimel luua.

Julgeolekuaspektist aitaks madalam toiduainete käibemaks potentsiaalselt luua konkurentsivõimelisemad tingimused Eestis toidu tootmiseks. Isegi kui tarbija jaoks hind ei lange, siis kui sellest saab kasu kohalik tootja, on see samamoodi positiivse ühiskondliku mõjuga, kuna paraneb Eesti elanike kohaliku toiduga kindlustatus.

Kuigi Eesti turul konkureerivad kõik sama maksumäära tingimustes, siis madalama maksumäära korral on odaval ja vähemkvaliteetsemal importtoodetel raskem Eesti tarbijate toidulauale jõuda. Näiteks muutub madalama käibemaksu tingimustes olulisemaks Eesti tootjate eelis väiksemate logistikakulude näol. Maksude jõudmisel lõpphinda paraneb ka tarbijate ostujõud kvaliteetsema, kuid sageli kallima Eesti toodangu ostmisel.

Teatud kaupade teistest erineva määraga maksustamise idee pole tegelikult midagi uut või kummalist. Majandusteadlased näitasid juba eelmise sajandi alguspoolel, et üldjuhul ongi maksutulude efektiivseks kogumiseks ja turuprobleemide lahendamiseks optimaalne maksustada kaupu erinevate määradega. Praktikas toob see aga kaasa keerukuse nii maksude kogumisel kui ka maksmisel, mis on üldjuhul üles kaalunud sellest saadava kasu. Seetõttu on piirdutud tüüpiliselt suhteliselt piiratud arvule kaubagruppidele madalamate maksumäärade või eraldi aktsiiside kehtestamisega.

Iseenesest võiks isegi pidada mõneti veidraks tõsiasja, et madalamat käibemaksu raamatutele, ajakirjandusväljaannetele või majutusteenustele peame üsna loomulikuks, kuid meie igapäevast elu palju enam mõjutaval toiduainete turul esinevaid turutõrkeid ei ole me sama oluliseks lugenud.

Kas ja milliseid toiduaineid peaks Eestis teistest erinevalt maksustama, vajaks eraldi mõjuanalüüsi. Arvestada tuleb ka Euroopa Liidu reeglitega, mis pakuvad küll juba praegu üsna korralikku mänguruumi.

Läbimõtlematult, kiiruga ja ebaselgetest eesmärkidest lähtuvalt teatud kaubagruppidele erisuste loomisega võidakse teha rohkem kahju kui kasu. Selle asemel oleks õigem jätkata ühetaolise maksupoliitikaga ning loota sellelt parimat. Kuid arvestades üha teravnevaid ühiskondlikke probleeme – olgu selleks kliimakriis, tervishoiusektori jätkusuutlikkus või julgeoleku tagamine – ei tohiks ka toiduainete maksustamise võimalusi nende probleemidega toimetulekul täiesti kõrvale heita.