Alustan tsitaadiga ühest arvamusloost: "Ametnikke on palju, nad on laisad, nad ei tea ega tee mitte midagi".¹ See Liisi Jürgeni tabav karikatuurne lause kirjeldab võrdlemisi levinud populistlikku seisukohta.

Paraku on neid, kes usuvad, et avaliku sektori kulutuste kärbetega on võimalik meie riigieelarve puudujääki oluliselt vähendada, hämmastavalt palju. Samal ajal pole ma kohanud tõendusmaterjali selle kohta, et Eesti avalik sektor tuleks oma ülesannetega kuidagi halvemini toime kui ametnikkond teistes riikides.

Minu kommentaari esimene pool keskendub ühele konkreetsele osale avalikust sektorist, ametnikele, kes tegelevad maksude administreerimisega, seega siis meie maksu- ja tolliametile.

Lugesin huviga Euroopa Liidu üllitatud raportit maksuküsimuste kohta, kus esitatakse andmeid Euroopa Liidu kahekümne seitsme liikmesriigi kohta². Konkreetselt toon ära eri riikide maksuametite võrdlemise andmed. Eesti on liikmesriikide hulgas viimasel kohal kulutuste poolest maksude administreerimisele: meil kulub selleks 0,064 protsenti SKP-st, Euroopa Liidu keskmine on 0,188 protsenti. Eestis kogutakse ühe euro operatiivkulutuste kohta 522 eurot maksutulu. Laristamist nende arvude taga küll ei paista.

Pigem leian sellest raportist andmeid, mis viitavad vajadusele meie maksuametile rohkem vahendeid eraldada. Eesti kuulub nende riikide hulka, millel pole loodud tiimi maksulõhe hindamiseks ja analüüsimiseks. Maksulõhe on erinevus teoreetilise ja tegeliku maksulaekumise vahel.

Ainuüksi käibemaksu maksulõheks Euroopa Liidus on hinnatud 89 miljardile eurole. Koos teiste maksuliikidega on maksulõhe sadades miljardites eurodes. Lisaks tulude illegaalsele alaraporteerimisele on ka legaalseid teid maksude maksmisest kõrvale hoidmiseks. Eestis nimetatakse seda viisakas sõnastuses maksude optimeerimiseks, ingliskeelsed terminid on profit shifting ja aggressive tax planning. Nende põhjustatud kaotuseks Euroopa Liidus hinnatakse 36 miljardit eurot.

Maksulõhed on EL-is nii suur probleem, et raport on ainuüksi selle hindamisele otseselt pühendanud eraldi peatüki. Eesti osas on viidatud Alari Pauluse uurimusele, kes leidis eriti suure, 56-protsendilise alaraporteerimise FIE-de sissetulekute andmetes.³ EL-is on spetsiaalne üksus (Technical Support Instrument), mille kaudu liikmesriigid saavad toetust maksureformide küsimustes, sealhulgas maksudest kõrvalehoidmise detekteerimiseks ja vähendamiseks.

Maksuamet tegutseb meil oma väheste võimaluste piires. Võitlus maksudest kõrvalehoidmise vastu on peamiselt kanaliseerinud audititesse. Eesti on EL-i liikmesriikide hulgas teisel kohal maksuametnike osakaalu poolest, kes viivad läbi auditeid (Eesti 50 protsenti, teised liikmesmaad 16 kuni 60 protsenti, EL keskmiselt 33 protsenti). See on mõistlik strateegia.

Auditi läbiviimise hind on üle kahe korra madalam võrreldes avastatud vigade arvelt laekuva otsese lisaga maksutulusse. Euroopa Liidus on auditid andnud kokku 105 miljardit eurot lisatulu. Hinnatakse, et auditi profülaktiline mõju on veel kolm korda suurem kui otsene lisa riigi tuludesse.

Euroopa Liidu maksuraporti teiseks tähtsaks teemaks, mis seondub mingil määral ka maksudest kõrvalehoidmise küsimustega, on maksusüsteemi progressiivsus.

Progressiivne maksustamine tähendab, et need, kes suudavad rohkem maksta, peaksid ka oma sissetulekutest suurema protsendi maksudeks maksma. Progressiivsus vähendab sissetulekute ebavõrdsust, edendab õiglust ning võimaldab suurendada maksutulu. Nagu raport väidab, on eriti raske saavutada maksusüsteemi progressiivsust elanike kõige varakamas kihi ehk ülirikaste suhtes, inglise keeles high net-worth individuals (HNWI).

Üks varasem uurimus⁴, mida maksuraport esile tõstab, väidab, et maksumoraal, st indiviidi sisemine motivatsioon makse maksta, kasvab maksusüsteemi progressiivsusega. Isegi need inimesed, kes peavad progressiivse maksusüsteemi korral kõrgema protsendiga makse maksma kui keskmine inimene, kalduvad pooldama progressiivset süsteemi, sest see piirab ebavõrdsust ja seda tunnetatakse õiglasemana.

Majandusteoorias on omaette haru, optimaalse maksustamise teooria, mis kirjeldab, miks ja mil määral peaks maksusüsteem progressiivne olema. Lääneriikides on astmeline tulumaks pea kõikjal kasutuses, Euroopa Liidus on sellel neli erandit: Eesti, Ungari, Bulgaaria ja Rumeenia.

Maksuraporti andmetest selgub, et Eesti on varanduse ebavõrdsuse poolest EL-i riikide hulgas teisel kohal. Kõrgeks paisunud ebavõrdsuse ilmne põhjus on meie maksusüsteemi regressiivsus, eriti jaotuse ülemises (rikaste ja ülirikaste) otsas.

Raport viitab ka uurimusele EUROMOD simulatsioonide alusel, millist mõju avaldaks astmelise tulumaksu sissetoomine näiteks Rumeenias. Tulemuseks oleks maksutulude kasv, ebavõrdsuse kahanemine, tööhõive kasv ning isegi majanduskasv, võrreldes praeguse olukorraga. See viimane on paradoks: hästi tegutsev ettevõtja maksab kõrgemat maksu, järelikult tema investeerimisvõime väheneb, aga majandus kasvab kiiremini. Need, kes majanduselus ainult ettevõtjaid näevad, seda paradoksi ei lahenda.

Andmed näitavad, et sedavõrd, kuidas maad arenevad, koguvad nad keskmiselt üha enam makse, sealjuures vähendades regressiivsete maksude osakaalu (nagu käibemaks) progressiivsemate maksude kasuks (nagu üksikisiku ja ettevõtte tulumaks)⁵.

Astmeline tulumaks on idee kohaselt progressiivne, aga on selgunud, et jaotuse ülemises otsas ta progressiivsust tegelikkuses tagada pole suutnud. Seda näitavad andmed kõikide riikide kohta, mida on lähemalt uuritud. Näiteks Prantsusmaal on tegeliku (comprehencive) sissetulekute jaotuse positsioonil 99,999 protsenti (mis märgib inimest, kellest enam teenib üks inimene 100 000-st) üksikisiku tulumaksuks makstav osa ainult viis protsenti, samas kui maksimaalne määr on 26 protsenti.⁶

Võtteid, mida rikkad kasutavad maksude optimeerimiseks, on rohkem kui üks, mistõttu on selle nähtusega ka raske võidelda. Tutvustan paari enam levinud maksude optimeerimise võtet. (Andke andeks, kui arvate, et ma sellega rikastele ideid annan, kuidas maksudest kõrvale hiilida. Tegelikult tunnevad nad neid võtteid paremini, kui me arvata oskame.)

Ettevõtte tulumaksu optimeerimise levinud võte on nihutada ettevõtte kasum maksuparadiisi, st riiki, kus kasumit maksustatakse madalalt. Teiseks, ettevõtja jaoks on lihtne ja levinud võte realiseerida teenitud tulu ettevõttes, maksmata seda omanikule ei palgana ega dividendina välja. (Eesti näide on, et ettevõtja ostab firma raha eest midagi iseenda tarbeks ja nimetab seda investeeringuks.⁷) Igasugune raha kantimine ühest sissetuleku liigist teise võib maksude osas võitu anda.

Kolmas lihtne ja laialt levinud võte on luua isiklik varahaldusfirma, mis hoiab ja haldab osakuid ning võtab enda nimele dividendid. On riike, kus varahaldusfirma poolt omanike jaoks ostetud kaubad on tulumaksuvabad. Kui omaenda riik sellist maksuvabastust ei tee, siis võib rikkur luua varahaldusfirma mõnes teises riigis.

Teiselt poolt on riike (näiteks USA), kus on eraldi seadused, mis keelavad varahaldusfirmade kasutamist maksudest kõrvalehoidumise eesmärgil, aga Euroopa riigid pole selleni jõudnud. Lõpuks, võitlus maksudest kõrvalehoidumise vastu ülirikaste kihis saab olla tulemusrikas ainult siis, kui riigid omavahel infot vahetavad ja maksuküsimustes tihedat koostööd teevad.

Esimesed sammud ülemaailmses mastaabis on selles suunas tehtud.⁸ Edulootused on kõrged, kuna rahvusvaheline koostöö samas formaadis (G20) viis aastal 2021 kokkuleppele globaalsete suurfirmade maksustamise osas minimaalselt 15-protsendilise tulumaksuga. Nüüd loodetakse koostöölt uusi vilju ülirikaste maksudest kõrvalehoidumise küsimustes. Ka Euroopa Liidus on ülirikaste maksustamise alane sümpoosion hiljuti peetud.⁹

Varanduse ebavõrdsuse ohjamiseks on üks üldine soovitus varandusmaksude osakaalu kasvatamine. Riigi sissetulekutesse annavad varandusmaksud suhteliselt väikese panuse, aga mõju ebavõrdsuse vähendamiseks on väga märgatav. Laiapõhjalise varandusmaksu (net-wealth tax) kasutamisest – mille juures maksustatava varanduse hulka loetakse raha, pangadeposiidid, kinnisvara, varad pensioniplaanides, omand ettevõtluses ning väärtpaberid – on viimastel aastakümnetel paljud riigid loobunud.

1990. aastatel oli Euroopa Liidu üheksas liikmesriigis selline varandusmaks, aga praegu on ainus liikmesriik Hispaania, mis on seda kasutama jäänud. Väljaspool Euroopa Liitu kasutavad seda veel Norra ja Šveits. Sellest maksuliigist loobuti, sest see põhjustas rikaste inimeste sagedast riigist lahkumist. Kinnisvaramaks seevastu laekub riigile sõltumata omaniku asukohast.

Mul on hea meel tõdeda, et maksusüsteemi progressiivsus on Euroopa Liidu foorumitel kõrgelt respekteeritud eesmärk. Sama suhtumist on märgata ka Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) nõuannetes Eestile^10;11. Eesti praeguse valitsuse suhtumises seevastu ei paista erilist entusiasmi.

Lõpetuseks esitan veel mõned andmed Eesti kohta, mis Euroopa Liidu maksuraportis silma on torganud. Kõik need andmed käivad 2023. aasta kohta protsentidena SKP-st.

Eesti on liikmesmaade hulgas viimasel kohal laekunud kapitalimaksude poolest, jäädes Euroopa Liidu keskmisele alla kolm korda. Eesti jagab Tšehhiga varandusmaksude laekumise poolest tagantpoolt esimest ja teist kohta, jäädes EL-i keskmisest maha kuus korda. Eesti on eestpoolt viiendal kohal tarbimismaksude poolest, mis on olemuselt regressiivsed, ning käibemaksu hiljutine tõus tõstab seda kohta ilmselt veelgi. Need näited selgitavad, miks IMF soovitab Eestile varandusmaksusid, aga paneb ette otsida ka teisi teid maksusüsteemi progressiivsuse parandamiseks.

IMF-i ning maksu- ja tolliliidu peadirektoraadi soovitused sumbuvad Eesti valitsuses kurtidele kõrvadele. Sõnavõtte progressiivse maksusüsteemi toetuseks ilmub aga meie ajakirjanduses üha sagedamini. Argumentide loend regressiivse maksusüsteemi vastu ja progressiivse poolt on küllaltki pikk ja veenev: lääneriikide praktika, optimaalse maksustamise teooria, vajadus riigi sissetulekuid kasvatada, vajadus ebavõrdsuse kasvu piirata ning vajadus kasvatada inimeste sisemist motivatsiooni maksude maksmiseks.

Huvitav, kui kaua tuleb veel oodata, enne kui enamus Eesti erakondi progressiivset maksusüsteemi toetama asuvad? Või tuleb hoopis see enne, et hakatakse riigikogus maksureformi eelnõudele korralikku mõjuanalüüsi tegema?

Tegelikult on see muna ja kana küsimus. Praegu ei taha valitsuserakonnad kummastki midagi teada. Reformierakond on oma vanade müütide küüsis, mis aastaid tagasi ka edu tõid. Eesti 200 on võimaluse kasutamata jätnud, et progressiivset maksustamist edendada. Indrek Neivelt tabab oma kokkuvõtva lausega kümnesse: regressiivne maksusüsteem on Eestis kinni jooksnud.¹²