"Riigikontrolli hinnangul on eelnõus tehtavad muudatused täiesti kasutud – kui pidada silmas suurema läbipaistvuse ja arusaadavuse saavutamise eesmärki – ning ei muuda sisuliselt midagi võrreldes senisega," märkis Holm rahanduskomisjoni esimehele Annely Akkermannile saadetud kirjas.

Sisuliselt kordas riigikontrolör lühemalt ja jõulisemalt neid mõtteid, mida ta saatis 20. septembril rahandusministeeriumile riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta.

Et muudatusettepanek on kasutu, seda ei ole Holmi sõnul varjanud ka eelnõu koostajad ise, sest seletuskirja seaduse mõjude osas on toodud: "Mõju on vähene, sest vastavaid andmeid on kogu aeg RES/RE protsessis esitatud. Siiani kajastusid andmed seletuskirjas, nüüd hakkavad kajastuma seaduses."

Riigikontrolöri hinnangul ei vasta tõele seletuskirja esimeses lauses toodud väide, et "eelnõuga parandatakse riigieelarve läbipaistvust vastavalt koalitsioonileppele juba alates 2025. aastast".

"Muudatuse tulemusena ei lisandu eelarvedokumentatsiooni uut infot, vaid info vahetab asukohta – seda lihtsalt liigutatakse ühest kohast teise. Seaduse tasandile tuuakse teave, mis sisaldub praegu riigieelarve seaduse seletuskirja lisades 12 ja 14 (2024. aasta riigieelarve seletuskirja näitel) – kaks seni seletuskirja lisana esitatud vaadet kombineeritakse üheks ja see muudetakse seaduse osaks," märgib riigikontrolör.

Ainult näiv suurem võimalus riigikogule

Teise suurema probleemina toob Holm välja, et riigikogule tekitatakse näivalt suurem võimalus teha riigieelarvesse täpsemaid muudatusettepanekud, kuid selle võimaluse muudab sisutuks ministri õigus riigikogus tehtud otsuseid mitte arvestada.

"Eelnõu järgi on ministril õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud tegevuse piirmääraga raha liigendust tingimusel, et programmi tegevuse kogumaht ei muutu. Seega saab minister kogu programmi tegevuse ulatuses riigikogus otsustatud jaotust piirmääraga kulude puhul piiramatult muuta. Rõhutan, et isegi kui riigikogu liige on teinud riigieelarvesse konkreetse muudatusettepaneku ja riigikogu on selle heaks kiitnud, saab minister riigikogu selget otsust ignoreerida. Seda ei saa õigeks pidada," leiab riigikontrolör.

Läbipaistvus muudatusettepanekuga ei suurene

Kolmanda probleemina toob riigikontrolör välja, et riigieelarve läbipaistvus ei suurene seletuskirja pikendamise või tabelite liigutamisega, kui seletuskiri jätkuvalt sisu selgelt ei seleta.

Riigieelarve läbipaistvus hakkab Holmi sõnul suurenema siis, kui seaduses olevale kulureale vastab seletuskirjas konkreetne osa, kus on võimalik terviklikult ja ühes kohas näha, millest seaduses olev kulurida koosneb, mis on selle kulurea osade sisu, mis on rahastamise põhjendus ning kuidas on rahastus muutunud võrreldes eelmise perioodiga.

"Jättes kõrvale selle, kas riigieelarvet nimetatakse tegevuspõhiseks või millegi muu põhiseks, peab iga lähenemise puhul olema elementaarne see, et seletuskiri seletab konkreetselt iga seaduses olevat kulurida. Hetkel ei ole võimalik seletuskirjas kuluridade kohta rahuldavat infot saada: seletuskirja osad on erineva ülesehitusega, kulurida puudutav info on seletuskirja erinevates osades laiali, need on omavahel seostamata, selgitused on sageli paljusõnalised ja üldised, sama rahastusobjekti puudutavad summad on seletuskirja erinevates osades sageli erinevad jms."

Riigikontrolör leiab, et läbipaistvus algab sellest, et seletuskiri seletab.

"Ka praegu eelnõuga kavandatava täiendava tabeli lisamisel ei muutu selgus suuremaks, sest 2025. aasta riigieelarve seletuskiri ei toeta uues vaates tekkivate ridade mõistmist. Läbipaistvus ei saagi suureneda, sest – nagu ka koostajad on seletuskirjas viidanud – lisainfot juurde ei tule, seni seletuskirjas kajastunud andmed hakkavad vaid kajastuma seaduses ehk muudavad lihtsalt asukohta."

Kõigi ressursse raiskav õigusloome

Kokkuvõtvalt leiab riigikontrolör, et kuigi valitsusliit on seadnud eesmärgiks muuta riik efektiivsemaks ning vähendada bürokraatiat, siis "seaduse muudatus, mis midagi ei muuda ja mida ka koostajad peavad mõjutuks, on tarbetu ja sellega kõigi ressursse raiskav õigusloome, mida tuleks kõigiti vältida".

Riigikontrolli hinnangul vajab iga-aastase riigieelarve (sh seletuskirja) ülesehitus ja sisu põhimõttelisemaid muudatusi, et riigikogul ja valitsusel endal oleks võimalik sisukalt planeerida ja pärast kontrollida riigi raha kasutust. Seetõttu oleks selle eelnõu asemel otstarbekas keskenduda 2026. aasta riigieelarve läbipaistvamaks muutmisele ning riigieelarve põhimõttelisematele muudatustele, mis ka tegelikult läbipaistvust suurendaks.